Konsultacje społeczne i lokalne referenda czyli mieszkańcy mają głos

W czterech gminach północnej Wielkopolski trwają konsultacje społeczne dotyczące nowych wariantów przebiegu S11 Piła-Jastrowie. Tymczasem mieszkańców gminy Szydłowo czeka niedługo również referendum. Obie formy obywatelskiej partycypacji – konsultacje i referendum, są obecne w polskim prawie blisko 40 lat.

„Konsultacji społecznej oraz referendum mogą być poddane sprawy mające węzłowe znaczenie dla rozwoju kraju, określonego terenu lub interesów i warunków życia obywateli” – tak brzmiał początek ustawy z 1987 r., od której wszystko się zaczęło. Niewiele się jednak wydarzyło. Po blisko cztery dekadach udział obywateli w procesie tworzenia miejscowego prawa jest wciąż niewielki. Tymczasem im większe zaangażowanie mieszkańców w sprawy publiczne, szczególnie na poziomie lokalnym, tym większy kapitał społeczny. Bez tego kapitału samorząd przypomina bardziej urząd niż wspólnotę.

Obecnie przepis dotyczący konsultacji brzmi: „W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy na jej terytorium mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami gminy”. Ustawowo konsultacje muszą odbyć się w sprawie łączenie, znoszenia czy zmian granic gminy, nadania gminie lub miejscowości statusu miasta oraz utworzenia nowej  jednostki pomocniczej. Gminy mają również obowiązek konsultować z mieszkańcami miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz strategie rozwoju.

Nie ma jednak w żadnej ustawie definicji „innych spraw ważnych”. Każdy samorząd może dowolnie interpretować ten zapis. Jest jednak pewien wspólny katalog spraw, które najczęściej poddawane są konsultacjom jak edukacja, opieka zdrowotna, bezpieczeństwo, komunikacja, ochrona środowiska czy współpraca z organizacjami społecznymi. Niektóre samorządy konsultują projekty budżetu. Pytają też mieszkańców o zdanie przy planowaniu ważnych inwestycji.

Formy tych konsultacji są różne: od otwartych spotkań i debat do formularzy, za pomocą których można przesłać swoje uwagi, opinie i propozycje. Coraz więcej samorządów, głównie miast, uruchomiło specjalne portale na których można znaleźć aktualnie prowadzone konsultacje.

W teorii konsultacje mają zapewnić mieszkańcom udział w procesie decyzyjnym. W praktyce jest z tym różnie: propozycje konsultowane są zbyt późno – najczęściej dopiero na etapie projektu uchwały, jest zbyt mało czasu na zajęcie stanowiska, brakuje informacji o wynikach konsultacji oraz uzasadnienia podjętych decyzji. Nierzadko mają charakter fasadowy: przeprowadza się je dlatego, że są wymagane, a nie dlatego, że ich wynik ma być wzięty pod uwagę. 

Tymczasem dobrze przeprowadzone konsultacje zapewniają aktywne uczestnictwo wszystkich zainteresowanych stron i większą akceptację społeczną nawet dla tych najtrudniejszych decyzji jak np. konieczność reorganizacji sieci szkół spowodowana malejącą liczbą uczniów.

W tych najważniejszych sprawach mieszkańcy mają prawo również do referendum. Żeby doprowadzić do referendum gminnego trzeba zebrać poparcie przynajmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Z inicjatywą może wyjść również sam samorząd.

Podobnie jak w przypadku konsultacji społecznych, zapisy Ustawy o referendum lokalnym nie podają definicji „istotnych spraw dotyczących wspólnoty”, które można poddać pod głosowanie. Jedyne precyzyjne zapisy dotyczą referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza czy prezydenta oraz samoopodatkowania się mieszkańców.

Jak pokazuje praktyka, referenda są wykorzystywane najczęściej w procedurach odwoływania organów samorządowych, a marginalnie w celu rozstrzygania o ważnych sprawach społeczności. Powodem tego są przede wszystkim trudności w osiągnięciu wymaganej frekwencji.

Najpierw samo referendum musi dojść do skutku, a pierwszą przeszkodą jest wojewoda. Wiele projektów uchwał w sprawie przeprowadzenia gminnego referendum trafiło do kosza, gdyż zdaniem wojewody mieszkańcy mają możliwość wypowiedzieć się w ramach konsultacji. Dotyczy to głównie planowania przestrzennego i lokalizacji inwestycji.

Jeżeli jest zielone światło od wojewody, to referendum lokalne w sprawach merytorycznych będzie ważne, jeśli weźmie w nim udział przynajmniej 30% uprawnionych do głosowania mieszkańców. Dodatkowo wynik referendum musi być rozstrzygający, co oznacza, że za jedną z opcji oddano więcej niż połowę ważnych głosów. W takim przypadku gmina musi wycofać się z niepopularnej decyzji. Jeżeli nie zrobi tego sama, wyręczy ją w tym wojewoda zarządzeniem zastępczym.

W przypadku referendum odwoławczego musi wziąć w nim udział co najmniej 3/5 liczby osób, które brały udział w wyborze tego organu. Dopiero wtedy wynik takiego referendum jest wiążący, a wójt, burmistrz czy prezydent traci fotel.

Jak wynika z danych Instytutu Spraw Obywatelskich, od 1997 roku do 2017 roku odbyły się w Polsce 104 referenda merytoryczne, z czego tylko 6 w Wielkopolsce.